2017年，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號，以下簡稱《意見》），明確提出要“培育全過程工程咨詢”，“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。”根據這個意見，2019年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部共同印發《關于推行全過程工程咨詢服務的發展意見》（發改投資規〔2019〕515號，以下簡稱《發展意見》），正式從國家層面推行全過程工程咨詢服務。

一、全過程工程咨詢的內涵

     《意見》是國家層面首次提出“全過程工程咨詢”概念，其內涵是什么？在網絡媒體上對此有多種解讀，圍繞全過程工程咨詢的探討也一直在持續。最主流和常見的說法，是將咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等業務捆綁打包后，交由一家具有綜合能力的單位完成。

     在探索初期，這只是推進全過程工程咨詢工作的必經之路。對工程項目而言，各專業在推進前后還是1+1=2的等式關系，從哲學角度看，并未引起量的變化，更別說質的飛躍了。況且現在工程咨詢市場上稍大點的咨詢機構本身就有承攬上述多項專業的能力，這完全可以通過市場競爭來自行組合，在一個項目中承攬多項專業業務，不需國家層面去大力推行。

      現在工程項目存在的真正問題是咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等專業相互獨立，分司各職，碎片化明顯。即便同一家咨詢機構在同項工程中承攬多項專業業務，各專業也是從自身角度去思考和處理問題。這種專業間職能分離和碎片化的存在，必然會在相互拼接搭建過程中發生碰撞和錯位，出現空白和重復，反射到工程項目中就是資源的浪費和效率的損失，不能實現服務最優。

     如果推行全過程工程咨詢只是為了把業務捆綁后交由一家單位完成，那效果僅是少了幾個參與單位，由原來單位間協調變為單位內部間協調，雖有改觀，但對工程建設項目而言，并未消除各專業的割據化和碎片化。

     不再從專業角度保證項目，而是用全局視角服務項目，在服務過程中，各專業間不再是統籌兼顧關系，而是權重取舍關系，消除咨詢、勘察、設計、監理、造價等專業壁壘，使之相互間不再有清晰邊界劃分，只把這些專業的本質內核進行融合，以一個有機整體統一服務于工程建設項目，實現搭建過程效能最大化，這才是國家推行全過程工程咨詢的最終目的。

二、什么項目適合采用全過程工程咨詢

     《意見》中提到“政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務”。《發展意見》要求“政府投資項目要優先采取綜合性咨詢服務方式”，“在房屋建筑、市政基礎設施等工程建設中，鼓勵建設單位委托咨詢企業提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務”。

     從國家層面看，要求政府投資項目帶頭推行全過程工程咨詢服務，鼓勵非政府投資工程、房屋建筑、市政基礎設施等工程建設項目采用。根據梳理，各省出臺的政策中，除上述類型外，還有國有投資項目、PPP項目、工業園區項目等類型。

     2020年2月，在中國招標投標公共服務平臺上用“全過程工程咨詢”進行檢索，出現1399條信息（包括招標公告、結果公示及信息變更），但絕大部分為“全過程造價”內容，有的名稱雖冠以“全過程工程咨詢”，但其委托范圍是全過程項目管理，不算真正意義上的全過程工程咨詢服務。

     按檢索時間向前查詢到19項樣本，項目類型主要以房屋建筑類（包括商務中心建設、廠房搬遷新建等）為主，計14項，其他類型有保護圈治理工程、河流隧道工程、城區用水戶表改造工程、LNG加氣站項目等，還有一項“醫療專項全過程咨詢”，從公告中不能辨別其項目內容。

     從國家及各省文件看，對于全過程工程咨詢服務旨在推進和鼓勵，并沒有限定，這也從上述查詢中得到印證，雖然樣本量少，但項目類型開始呈現多樣化。

     推行全過程工程咨詢的目的之一，是“為固定資產投資及工程建設活動提供高質量智力技術服務”，增強建設過程的協同性。當前，建議建設單位可對投資規模大、建設周期長、技術復雜、建設風險大、社會環境影響大的項目采用全過程工程咨詢，以便能夠對項目進行整體統籌，提高建設效率，節約建設資金。

三、以什么方式確定全過程工程咨詢企業

     對于建設單位而言，采用全過程工程咨詢，遇到的首要問題是以什么方式確定服務單位。是直接委托還是需要招標、談判后確定？

     《發展意見》中并未提及以何種方式確定全過程工程咨詢企業，只規定“建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監理或造價咨詢資質的單位開展全過程咨詢服務的，除法律法規另有規定外，可不再另行委托勘察、設計、監理或造價咨詢企業。”在各省份文件中，對此問題規定不一，頗有點“亂花漸欲迷人眼”，部分省份規定如下表所示。

     梳理發現，在委托方式問題上，大多省份文件都有類似 “各地應積極探索全過程工程咨詢的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓勵探索是好現象，但無論如何探索，首先要有法律底線思維，《招標投標法》第三條規定，達到法定標準的勘察、設計、監理等內容（《招標投標法》修訂草案公開征求意見稿中，還加了“造價”），應當進行招標。建設單位在決定采用什么方式前，應先明確是不是依法必須招標項目，對有些省份而言，還要明確是不是政府投資或國有投資項目，然后再決定以何種方式委托。

     總之，不觸碰法律是底線，不違反屬地規定是原則。在這一前提下，筆者建議，目前對于可以采用直接委托的，在對咨詢機構了解考察后盡量采用直接委托，以減少探索推進全過程工程咨詢前的規則羈絆。

四、推行全過程工程咨詢工作的建議與思考

（一）政府層面

（1）全過程工程咨詢在我國尚處探索階段，缺少實踐應用，一些具體規范不明朗，建設單位對此雖表示歡迎，但存有顧慮，市場中以觀望者居多，非剛性需求。《意見》要求“政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢”，因此建議政府層面應確立幾項國家級工程項目試點，先讓專業人才從各專業角度提方案，再由專家從項目全局視角進行論證整合，積累經驗，形成示例，以示范推廣。這也符合《發展意見》要求：“通過示范項目的引領作用，逐步培育一批全過程工程咨詢骨干企業。”

（2）當前全過程工程咨詢市場化進程的障礙之一，是制度性限制和市場準入壁壘的存在，這也是《發展意見》中強調“著力破除制度性障礙”“逐步減少投資決策環節和工程建設領域對從業單位和人員實施的資質資格許可事項，精簡和取消強制性中介服務事項，打破行業壁壘和部門壟斷，放開市場準入”的原因所在。因此，政府層面在工程建設領域加快“放管服”改革步伐，就是對全過程工程咨詢工作的最大推力。

（二）建設方層面

（1）建設單位應樹立起質量高于費用的理念。全過程工程咨詢服務的輸出產品為智力成果文件，特點是服務費用占項目總成本的比例很小，但成果水平高低卻決定著工程項目的優劣成敗。因此選擇咨詢單位要基于質量優先原則，為用相對小的投入換工程大產出創造條件。這也是國際上對服務采購的共識，世界銀行和FIDIC都推行基于質量的選擇原則。這里的質量，是指提供全過程工程咨詢團隊人員的技能水平和能力。

（2）當前能夠提供一站式全過程工程咨詢能力的單位尚少，上述查詢的19項招標公告樣本中，11項表明接受聯合體投標，其中5項要求組成聯合體成員數量為兩個，兩項要求不超過四個，其余的沒限定數量；不允許聯合體投標的8項中，有5項允許將資質范圍外的業務委托（分包）給有相應資質的單位，3項未明確。建議建設單位采用招標方式時，允許聯合體投標，對數量最好有要求；或者雖不允許聯合體投標，但許可對其范圍外的業務委托（分包），以增加招標競爭性。

（三）咨詢單位層面

     國家推行全過程工程咨詢服務，沖擊最大的是工程咨詢服務市場。《意見》和《發展意見》均明確：“鼓勵投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等企業，采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。”對咨詢企業而言，等于提供了重新洗牌的機會，在這場工程領域咨詢服務供給側結構性改革中，挑戰與機遇不期而至。

     采用聯合經營、并購重組及拓展專業等方式快速做大企業，滿足市場需求，是當前咨詢單位搶占市場的快捷途徑，也是國家鼓勵的。但這僅是咨詢單位占領市場的短期戰術，前面提到，推行全過程咨詢絕不是各專業簡單疊加，而是咨詢服務系統的貫通融合，這需要有工程全局性戰略素養的綜合型人才去支撐，因此從長期看，人才培育是關鍵，是核心競爭力。人才培育非朝夕之功，建議當前情況下，咨詢單位先在企業內部有意識地進行專業整合，打破業務專業崗位界線，在實踐磨煉中催生和發現綜合型人才。

五、結語

     當前國家推行全過程工程咨詢的政策導向已經明確，但一些具體操作規范和標準還需要在實踐中給予指導和明確，如《必須招標的工程項目規定》第五條第三款規定：“勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到前款規定標準的，必須招標。”這意味著達不到規模標準，就可不招標。

     《發展意見》第五條第二款規定：“全過程工程咨詢服務酬金在項目投資中列支的，所對應的單項咨詢服務費用不再列支。”這樣就不好斷定有些項目是不是達到必須招標的標準，因為不論是建設單位的投資預估，還是咨詢單位的投標報價，全過程工程咨詢總費用都應該是統籌打包后得出的。推進進程中，國家在對類似問題及時跟進指導的同時，更要包容各方在模糊地帶的探索行為，以培育探索環境，積累工作經驗。